实施乡村振兴战略是以习近平同志为核心的党中央着眼党和国家事业全局，深刻把握社会主义现代化国家建设规律而作出的重大决策部署。全面推进乡村振兴意味着我国“三农”工作重心的历史性转移，对于这样一项涉及广大农民切身利益的战略安排，政策的社会效果是战略实践的一个十分重要的关注点。

制定、出台乡村振兴促进法，对促进农业全面升级、农村全面进步、农民全面发展，能够提供有力的法治保障，从而在整体上保证战略的政策效果。

一、乡村振兴促进法的立法背景

东省河源市东源县仙坑村

第一，党的十九大报告提出实施乡村振兴战略以来，党中央、国务院先后出台了关于实施乡村振兴战略的若干意见、方针、政策等，这构成了乡村振兴促进法的一个立法背景，即以党中央关于乡村振兴的重大决策部署为着力点，通过立法将这些重大的战略安排确定下来。第二，如果缺乏国家层面关于乡村振兴立法，导致地方立法工作受到局限，地方期待国家统一立法，以从上位法角度衔接其他法律。第三，我国脱贫攻坚成果的巩固和乡村建设成就，应当以法律的形式确立下来，形成法律成果和法治成果。这也有利于建立发达地区和发展中地区之间的良性关系，解决城乡发展均衡问题。总体上说，立法的背景还是真正以人民为中心的发展思想的体现。

二、乡村振兴促进法的立法目的

第一是把党中央关于乡村振兴的重大决策部署通过立法固定下来。党的十九大提出乡村振兴战略以来，至2021年，党中央对实施乡村振兴战略的重大意义、指导思想、目标任务、基本原则和主要内容，从“新时代”视角给予全新定义，政策逐渐覆盖至建立健全城乡融合发展体制机制、实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接等专门工作领域。这些政策基本都指向我国“三农”工作的顽瘴痼疾，并分门别类地就突出问题实现大起底、大整治，可以说形成了系统化的乡村治理靶向方案。那么，这些站位高、措施实、创新性强的政策举措，如何能够坚持问题导向、目标导向，推动各级党委政府压实责任、解决问题，就是当前一个时代命题。将这些政策转化为法律规范，变成国家意志，有利于政策落实。

第二是确保乡村振兴战略在各级党委、政府的执行中得到确定落实。党中央、国务院确定的促进乡村振兴的若干政策措施，主要还是靠党的领导、政府实施，特别是坚持农业农村优先发展、健全城乡融合发展的体制机制、建立新型城乡关系方面的政策，通过立法确定下来，各级党委和政府会依法把责任挺在前面，不松懈、不变调、不走样，持之以恒、久久为功地促进乡村实现全面发展。

第三是有利于多年来农村体制机制改革成果的固定。我国的改革是从农村开始的，我们党和政府善于总结地方创造的实践证明行之有效的、可复制可推广的“三农”发展经验，并及时上升为法律规范。认真研究新时期乡村发展的基础、格局，参考我国现行有效的其他促进类法律的立法经验，强化法律规范的可操作性，制定并实施乡村振兴促进法，就是将新时期体制机制改革成果从经验或蓝图上升为法律，实现重大战略安排的制度化。

三、乡村振兴促进法的性质定位

首先，从法律功能看，乡村振兴促进法是一部促进法。所谓“促进法”，主要法律意涵即激励性法。其次，从调整范围看，乡村振兴促进法是涉农法律体系中的一部专门法。党和国家非常重视“三农”立法，改革开放以来，立法机构先后出台20余部“三农”相关法律，已经形成了以宪法为统帅，以农业法为基础，以渔业法、森林法、草原法、畜牧法、种子法、农村土地承包法、土地管理法、农民专业合作社法等专门法律和其他相关法律为主干，由行政法规、地方性法规等多个层次的法律规范构成的涉农法律体系。乡村振兴促进法是适应全面依法治国新任务新要求制定的最新涉农法律成果。

四、乡村振兴促进法的规范特点

乡村振兴促进法作为一部涉农的激励性法律，其首要特点是政策集萃，即将核心施策安排和政策主干经过法定程序转化为具体的规范。其次是指导性为主。作为一部促进法，以其施策的宏观性、系统性着眼于“民本”导向，更注重于规划引领。

赣南脐橙已发展成当地的“金色产业”

五、乡村振兴促进法的文本结构

乡村振兴促进法分为10章，依次为总则、产业发展、人才支撑、文化繁荣、生态保护、组织建设、城乡融合、扶持措施、监督检查、附则，共74条。从文本结构看，乡村振兴促进法在坚持立足国情的前提下，从我国农业农村发展实际出发，着重从产业、人才、文化、生态、组织等方面，将党中央有关方针政策和地方实践中的成功经验，以法律的形式进行了宣示。此外，城乡融合作为乡村振兴工作的特殊重要任务，担负着重塑城乡关系的重大安排，因此单独成章；为解决农业农村优先发展的保障机制，突出地将扶持措施作为单独一章。第九章实际对实施乡村振兴的外部监督力量配置进行了安排，同时多层次、多角度地说明了监督责任。

民族要复兴，乡村必振兴。乡村振兴涉及部门多、关联人群广，任务难且重，党的十九大报告提出实施乡村振兴战略，把农业农村确定为未来的优先发展方向，《中华人民共和国乡村振兴促进法》作为首部以“乡村振兴”命名的法律，不回避热点难点，对实践中聚焦的乡村治理问题作了定性，并为后续进一步出台配套制度提供了空间。可以说，整部法律的特点就是“惠农”二字力透纸背，法的精神就是从整体上为乡村振兴、为农民发展提供全局性、系统性的法律保障。

（作者于旭系中国政法大学法学院法学方法论研究中心研究员）