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【扶贫调研】海南贫困村集体经济发展分析与建议
来源:省扶贫办        作者:         发布时间:2017-10-31     
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【扶贫调研】海南贫困村集体经济发展分析与建议

省扶贫办计划统计处调研组

 

党的十八届三中全会提出,要坚持农村土地集体所有权,依法维护农村土地承包经营权,发展壮大集体经济;保障农民集体经济组织成员权利,赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。作为公有制经济的重要组成部分,农村集体经济成为打赢扶贫攻坚战,实现农业现代化和农村全面建成小康社会的有效途径,成为新农村建设的重要举措。当前,海南贫困村集体经济出现村集体经济薄弱、整体发展不平衡、产权制度不健全、人才缺失等问题,应加快集体产权制度改革,加大政策扶持力度,完善村务管理,为促进海南贫困村集体经济健康发展奠定基础。

一、海南贫困村集体经济发展的现状

近年来,海南省农村集体经济发展迅速,2016全省共有行政村2651个,村民小组27130个,行政村集体经济总收入133259.57元,村均收入50.27万元。有经济收入的村1841个,占行政村总数的68.64%。其中,经营收入在1万元以下的774个,占比30.22%。在全省20172018两年计划脱贫出列的200个贫困村中,有集体经济收入的146个,占65%,没有集体经济收入的空壳村78个,占35%。从实际情况来看,我省贫困村集体经济发展呈现以下特点:

财政资金和集体土地征用提留是农村集体经济的主要来源。产业支撑能力较弱,农村集体经营企业项目弱、小、散,参股经营或者合作联营模式还较少。据不完全统计(不含三亚、儋州、临高)农村集体经济的主要来源,征用集体土地补偿提留占42.07%,财政转移支付及补助占37.74%,土地流转收入和经营性收入占比较小,特别是村集体企业经营收入更少,甚至没有,增收渠道狭窄。这突出了我省农村集体经济收入严重依赖“输血”,自身“造血”能力不强,发展后劲严重不足。2016年我省60%的市县农村集体可经营性资产收不不足5%,琼海市依托全域旅游的发展,可经营性资产收入占比最高,也只有20%左右。

依托集体资产优势,实行多种经营,仍然是乡、村级集体经济最普遍的经营方式。我省大部分乡、村的集体经济规模较小,经济总量不大,区位优势不明显。这些村采取灵活多样的形式,搞活集体资产经营,促进资源转化增值,增加集体收入。主要是利用集体统管的荒地、荒滩、林场、养殖场(集体畜)、房屋等资源,通过招标承包、招商引资,使用权出让,租赁经营等途径,搞综合经营性开发,增加集体经济收入。儋州市那大镇军屯村投资1580万元建成占地面积20亩的军屯农贸市场,投入160万元建成占地面积3亩的军屯客运站,每年村集体带来收入达397万元和60万元;该村将建成占地1亩的军屯宾馆、占地20亩的军屯钢材市场及占地15亩的军屯文化园学校等以固定资产的形式向外租赁,每年获取租金达163万元、8万元和30万元。

依托地缘区位优势,发展二、三产业,成为乡、村集体经济增长最具活力的增长点。充分发挥靠城、靠路、靠景点的优势,修建饭店、市场、出租门店等设施,围绕第三产业求发展,成为乡村集体经济增长的新亮点。保亭县依托呀诺达、槟榔谷两个“5A级旅游景区”发展生态休闲养生旅游,带动周边群众和村集体增加收入。琼海市龙寿洋农业公园,不仅带动村民快速增收,村集体经济收入增长也十分可观。

依托资源优势,组建农村股份合作社,拓宽集体经济增收新渠道。在集体经济发展过程中,许多村集体创造性的开展工作,想出了很多好办法、新点子壮大集体经济。五指山市畅好乡番贺村采取“村委会+村集体+贫困户”的模式,整合各类扶持资金50万元,发动73户贫困户入股合作,收入的三成归村集体,七成归贫困户,预计村集体每年可获得经济收入27万元。

依托帮扶共建,确保发展壮大村级集体经济上下联动工作形成合力。我省实施农村第一书记、乡镇科技挂职副镇长等帮扶机制,促进人才向基层下沉,帮助村集体理清发展思路、制定发展规划、扶持地方特色产业,壮大财政收入。“输血”和“造血”并举,多渠道为帮扶镇、村筹措资金,引进项目,拓宽增收门路,促进了村集体经济和农业产业发展。如保亭县2016年挂职科技副镇长4人,项目资金25元,县级配套20万元,带动了相关村镇的村集体经济发展。

(六)区域发展不平衡。沿海经济发展较好的地区农村集体经济发展明显优于中部地区和西部地区,城镇周边地区发展快、实力强,交通方便、资源丰富的村收入情况较好,村组织战斗力强、能人带领的村经济发展方法较多。比如2016年海口市村均收入58.1万元,陵水村均收入57万元,而乐东县村均收入20.1万元,保亭只有6.73万元。

二、海南贫困村集体经济发展的制约因素

尽管我省贫困村集体经济发展有了一定的基础,各级党委政府也做了大量工作,取得一定成效。但是,全省贫困村集体经济整体实力还比较薄弱,造血功能差,发展后劲不足,壮大全省贫困村集体经济还面临着诸多困难和问题。

(一)贫困村集体经济管理队伍素质不高。村干部年龄结构老化、文化程度偏低、发展经济本领不强,一些干部有“短视”倾向和“等、靠、要”思想。个别村干部只重视个体家庭的经营发展,对如何发展村级集体经济重视不够,认识不足,缺乏带动发展的本领。绝大多数农村集体经济管理队伍素质不高,缺少专业的经济管理队伍。由于农村集体经济所处的地理位置和受传统观念及现实社会问题的影响,农村集体经济很难吸引人才。绝大多数有管理才能和科技知识的人才不愿离开大城市到人才亟需的农村施展才能是一大现实问题。甚至,就连家乡在农村的科技和管理人才在学成后也不愿回到农村,为农村服务。人才引进成为农村集体经济面临的一大难题。

(二)村级资产经营不善、资金使用不当的现象时有发生。尽管各地出台了一系列规范村级资产和财务管理的文件、制度,但由于农村综合配套改革还没有到位,“四议两公开”和集体“三资”管理监管不到位,还存在:在扶贫领域虚报冒领、克扣、侵占等问题;在农村“三资” 管理、土地征收和惠农方面存在贪污挪用、“雁过拔毛” 等损害群众利益问题;在救济、补助上搞优亲厚友等问题;在办理群众事务中存在吃拿卡要等。

(三)经济基础薄弱。在落实家庭联产承包责任制和林权确权中,部分地区强调“分”的一面,而忽视了“统”的作用,不仅保留的集体经营的耕地、山林地等资源较少,而且即使未分包到户的四荒地、水面或坡地也确权给了村民小组,行政村集体资源所剩无几。不论是村民小组还是行政村集体,一旦有了一些集体收入,不是如何想着去滚动发展壮大集体经济,而是想着尽快分光吃净,难以形成集体积累用于发展,失去了发展壮大集体经济的基础。

(四)缺少政策支持和扶持。集体经济发展不仅缺乏总体规划,而且有关集体经济发展状况的基础数据也模糊不清,给政策制定带来了相当大的难度,也从一个侧面反映出当前农村集体资产管理比较混乱、集体经济发展缺乏规范指导等问题。当前,农民群众迫切希望政府给予土地使用、启动资金等方面的优惠政策,但是财政资金基本上都是用于农村行政事务支出和基础设施、公益设施建设,未能转化为有效资本来发展村集体经济。大多数市县投入到村集体的财政资金缺乏明确的绩效目标,也没有发展集体经济的政策指引,只是注重看得见的村庄道路建设和环境整治。

(五)土地流转困难,政策突破较难。国家土地政策法规刚硬,土地“红线”不能突破,但是,随着大量农村劳动力外出,农村部分“基本农田”撂荒严重,要求探索出在充分利用基本农田的前提下,开展土地流转、发挥资源优势、激活经济发展。

(六)收益分配矛盾。集体经济收益分配,如果吃大锅饭,会挫伤干事创业的积极性,很难把产业做大做强;如果助长收入差距,背离了惠民致富的初衷。到目前仍然有人担心,集体经济建设会走以前的老路。要发展集体经济,要在增加集体收益和照顾群众收益之间找到平衡点,同时加强法制建设力度,增强基层干部纠纷协调的能力,从而更好地适应集体经济发展的需要。

(七)农业科技的开发应用不够。“科技是第一生产力”,但是目前农村农业科技的开发和应用还存在许多不足之处。主要包括以下几个方面:一是投入不足,农业科学研究和技术推广存在资金困难,基础设施条件较差;二是农技推广体系不健全,与市场和农民的要求存在诸多不协调的地方;三是推广方式不合理,成效不明显;四是农技成果转化率较低,很多农业科研停留在基础理论研究上,转化为实用新型成果较少。

三、发展壮大海南贫困村集体经济的对策

发展壮大集体经济,保持贫困村集体经济的可持续发展,必须省、县、镇、村四级联动,各级领导要增强紧迫感和责任意识,立足现实,放眼长远,积极培育和扩大集体财源,拓宽增收渠道,不断增强集体经济实力。

(一)统一认识,加强领导。大力发展壮大村集体经济,是增强农村基层党组织的战斗力、创造力、凝聚力的物质基础。一是各级市县要提高对发展村集体经济的认识,引导广大干部群众充分认识发展村级集体经济的重要性,增强发展村级集体经济的紧迫感和自觉性,为村集体经济提供宽松的发展环境,选优配强村领导班子,要加大村干部教育培训力度,提高村干部发展集体经济的能力,将有经济头脑,有实干精神的能人选进村级领导班子,适时组织村党支书和村主任到农村集体经济发达地区考察学习,增强致富带富本领。二是要严格考核和问责,完善村干部年终综合目标考核,允许村级组织按照当年村级集体经济纯收入新增部分的一定比例提取奖励资金,对村干部进行奖励。三是进一步加大部门帮扶力度。实行市县领导挂钩联系、部门结对帮扶、党员干部驻村等方式,帮助结对帮扶村搞好班子建设、发展规划、技能培训和企业项目落地、争取扶持资金等关键性工作。

(二)以产权制度为核心,深化农村积极经济的公司制股份制改革,推动了农村“资源变资产、资金变股金,农民变股东”。农村集体经济改革的突破口在产权改革,只有在产权清晰的基础上,才能建立有效的激励约束机制。可借鉴安徽旌德股改模式,创新采用政社分离和公司制的办法,以自然村或行政村为单位,分别由集体经济组织成员以量化到人的股权为出资,成立股份经济合作社或专业合作社,各合作社作为股东共同发起成立集体资产经营管理公司,解决村集体资产运营中法人主体模糊等问题。在村集体资产管理中,可将村集体经济组织与村委会、村党支部、村民监督委员会一道并列为村级组织机构。村级集体资产管理组织只负责村级集体资产的管理,并不直接参与运营,村级集体资产的运营由村集体资产管理公司采用租赁、发包或第三方注资控股成立独立子公司负责经营,村集体经济管理组织提取保底分红。通过“政社”分开、子母公司的制度设计,实现产权和经营权的剥离,避免了集体资产管理中的权责不清,兼顾了市场效率与集体经济的公平。

(三)发展扶贫产业,以贫困户持续增收为核心。发展贫困村集体经济,其目的是通过产业带动贫困群众的持续增收,实现稳定脱贫。因此,要鼓励贫困群众积极参与扶贫产业发展,产业的主体、产业的收益都要有贫困群众,其中财政专项扶贫资金投入到贫困村集体经济组织形成的资金,应以优先股的形式全部量化给贫困户。

(四)依托区域优势,合理利用当地农村资源。发展农村经济必须遵循因地制宜的原则,根据各村不同的经济基础、资源禀赋、农民素质,充分发挥区域优势,合理有效地利用当地农村资源,把资源优势转化为产业优势,不断增强村级集体经济实力。一是调整城镇及郊区农村经济结构,要突出发展二、三产业。城镇及郊区地理环境优越,交通、信息、人才资源丰富,兴办二、三产业的基础条件较好。要通过发展乡村旅游,建立农副产品商贸市场、发展农副产品加工企业、兴办各类专业合作组织和各类服务实体等多种途径,有效地增强村级经济实力,带动农民增收。二是调整边远贫困山村经济结构,要突出把资源优势转化为产业优势。利用集体自然资源如山地、水资源等,发展一些集体统一经营的种养业和农副产品加工业,或者通过招标承包等形式,达到发展村级集体经济的目的。三是是管理和改造好现有村级集体的山林、茶园、果园、竹林、水域等,使村级集体资产保值增值,进一步巩固和壮大村集体经济。针对农村经济“分得过多,统的较少”的实际,可采取返租倒包、合股经营等形式,对村级集体资源和农户个人资源重新规划、整理和开发,实施规模和品牌战略,推动农业产业化经营,壮大村集体经济。

(五)政策扶持是促进农村集体经济的必要措施。一是加大资金支持力度。由县财政发起成立村级集体经济扶持基金,帮助那些底子薄、缺乏启动运营资金的村,采取投资入股、债权置换等方式助力集体经济发展。鼓励金融机构延伸服务链条,以新的产品、新的服务不断加大对村级集体经济的金融支持力度。二是从法律和政策层面赋予土地经营权以法律地位,完善农村土地“三权分置”,为土地经营权抵押、担保、入股等提供法律支撑。探索建立土地征用留用地政策,留存一定比例用于二、三产业发展。三是大力发展家庭农场,积极发展农民合作社,引导和扶持各类农业龙头企业发展,鼓励和支持社会资本、科研机构、大中专毕业生到农村兴办或与农民联办农业企业、农村合作经济组织,开展土地流转。

(六)加强村级民主管理,严防集体经济流失。明确好村务监督委员会的工作职责、权利义务、监督内容和程序,对村务决策、村务公开、村级集体“三资” 管理和村工程建设项目的监督,规范和完善民主决策的内容、形式和程序,村级重大投资决策、项目建设、处置集体资产资源等重大事项交村民大会讨论通过。进一步深化农村财务“双代管”,规范村级财务管理。在坚持农村集体资金的所有权、使用权、审批权不变的前提下,严格实行“收支两条线”管理和收支预决算制,公用经费实行总量控制、定项限额管理,堵塞财务管理漏洞。开展农村“三资”清查和村级债权债务清理,落实村主要干部离任审计,每年开展一次资产专项审核,完善集体经济监督机制。

(七)发展农业科技,提高农业效益。增加科教兴农的投入。一方面加大财政对农技研究推广的转移支出,加大基层农技所的设备、技术投入,配备更多更好的农技推广人员,重点做好对农户、农业企业的实地指导工作。另一方面要加大农业科技体制改革力度,建立符合市场经济规律的农业科技体制,创建新型农业科技创新体系和农业信息体系,鼓励社会资本进入农科研究推广,特别是农业产业企业要加大投入,促进自主创新。提高农技研究推广人员的待遇。

(八)加大农村人才建设。着力加强村干部致富能力培养,着力提高劳动力生产技术和综合素质。创新“雨露计划改革试点”培训扶持模式,在培训技术项目选择上面向集体经济产业技术需要,在培训对象选择上面向集体经济生产经营参与管理对象,在培训机构选择上面向能为集体经济提供实地培训服务的院校。建立高校与企业联接机制,通过“职业院校+技术人员+合作社+农户”培训模式,组织专业技术服务团,深入实地,组织村干部、创业能人和就业农民进行经营管理、适用技术培训,帮助解决集体经济组织技术难题,提升村干部管理和劳动者技术水平,提升经济发展水平。